En 2016, el municipio de San José de Cúcuta firmó con un particular un contrato de prestación de servicios para "apoyar la gestión" en la determinación y liquidación de la participación en plusvalía, un tributo que grava la valorización de predios por decisiones urbanísticas de la administración. En la práctica, el contratista no apoyaba a nadie: liquidaba el tributo, adelantaba los procedimientos administrativos y decidía cuánto debía pagar cada contribuyente. Casi una década después, el Consejo de Estado usó ese caso para trazar una línea que debería estar clara desde el principio: hay funciones del Estado que ningún contrato de prestación de servicios puede delegar, sin importar cómo se redacte el objeto.
La Sección Tercera, Subsección C, con ponencia del consejero Nicolás Yepes Corrales, resolvió la apelación en la sentencia del 18 de junio de 2025 (rad. 54001-23-33-000-2017-00633-01, exp. 66.396). El municipio había terminado unilateralmente el contrato al advertir que los procedimientos tributarios adelantados por el contratista estaban viciados, y el contratista demandó reclamando que esa terminación fue ilegal. El Consejo de Estado no le dio la razón a ninguna de las dos partes del todo: encontró que el contrato mismo era absolutamente nulo, por un vicio más grave que cualquier discusión sobre la terminación.
La sentencia aprovecha el caso para distinguir dos figuras que suelen confundirse en la contratación estatal. Una es la terminación unilateral como cláusula excepcional de los artículos 14 y 17 de la Ley 80 de 1993: una potestad discrecional de la entidad, pensada para evitar que se paralice o afecte gravemente un servicio público durante la ejecución del contrato. La otra es el deber de terminación del inciso segundo del artículo 45: cuando el contrato incurre en alguna de las causales de nulidad absoluta del artículo 44 —por ejemplo, haberse celebrado contra expresa prohibición legal—, la entidad no tiene discrecionalidad alguna; está obligada a terminarlo y liquidarlo en el estado en que se encuentre. Son dos mecanismos con presupuestos, límites y consecuencias distintas, y tratarlos como intercambiables es, según la Corporación, un error que compromete la legalidad de la actuación administrativa.
En este caso operaba la segunda figura. La liquidación de un tributo —determinar cuánto debe pagar un contribuyente, tramitar los recursos que se interpongan y resolver sobre devoluciones— es una función pública que la ley reserva a servidores públicos investidos de competencia tributaria, no una tarea de "apoyo administrativo" que se pueda tercerizar mediante un contrato civil. Al haber transferido esa función a un particular sin ninguna habilitación legal para hacerlo, el municipio y el contratista celebraron un negocio jurídico que la ley prohíbe expresamente, lo que configura la causal de nulidad absoluta del numeral 2 del artículo 44 de la Ley 80. Y esa nulidad, recuerda la Sala, el juez puede y debe declararla de oficio en el proceso, esté o no incluida en las pretensiones de la demanda, siempre que las partes hayan intervenido en el proceso y la causal esté plenamente probada.
La consecuencia práctica es dura para quien contrató de buena fe. Declarada la nulidad absoluta por objeto ilícito, el contratista pierde el terreno para reclamar el restablecimiento del derecho o una indemnización de perjuicios: esa vía solo existe si el contrato es válido y se incumple. Lo único que queda disponible es la restitución mutua del artículo 48 de la Ley 80, y únicamente si se prueba que la entidad recibió un beneficio efectivo de lo ejecutado y que ese beneficio no le ha sido reconocido. En el caso concreto, al no haber prueba de que el municipio hubiera recaudado o recibido pagos derivados de las liquidaciones hechas por el contratista, ni siquiera esa restitución procedió. El resultado fue una nulidad sin indemnización para ninguna de las partes.
La lección no es un tecnicismo para litigantes. Los contratos de prestación de servicios y apoyo a la gestión son, con razón, una herramienta corriente en la contratación pública colombiana; el problema aparece cuando su objeto, redactado con lenguaje inofensivo ("apoyo", "asesoría", "acompañamiento"), termina asignando en la práctica funciones decisorias que la ley reserva al servidor público: liquidar tributos, resolver recursos administrativos, ejercer potestades sancionatorias o certificar el cumplimiento de obligaciones de terceros con efectos jurídicos propios. Para las entidades, revisar esos contratos vigentes contra esta línea jurisprudencial es más barato que esperar una demanda; para los proveedores, un contrato que en la práctica los convierte en tomadores de decisiones sobre derechos de terceros es una alarma, no una oportunidad, porque si la delegación resulta ilegal, quien pierde la plata es quien prestó el servicio.
Es también un recordatorio de que la línea entre "terminación unilateral" y "nulidad absoluta" no es un matiz procesal: define si el contratista puede reclamar algo al final del camino o si sale del proceso con las manos vacías. En LuxIA seguimos de cerca este tipo de precedentes precisamente porque rara vez aparecen en la minuta de un contrato o en un pliego; aparecen cuando alguien —un contratista, un veedor, un nuevo alcalde— ya se dio cuenta de que algo no cuadraba.