El contrato interadministrativo es la puerta más ancha de la contratación directa en Colombia. Cuando una entidad pública le encarga algo a otra, no hay licitación, no hay competencia y no hay pliego que otros puedan observar. La ley permite ese atajo con una sola condición de fondo, y el Consejo de Estado acaba de recordar, con una condena de más de 12.000 millones de pesos, que esa condición no es un trámite: si la entidad que ejecuta no tiene en su objeto lo que se le contrata, el contrato es nulo de raíz.
La sentencia es del 20 de abril de 2026, de la Subsección A de la Sección Tercera, con ponencia del consejero Fernando Alexei Pardo Flórez (radicación 63001-23-33-000-2022-00058-01, expediente 72477). El caso empezó el 3 de marzo de 2015, cuando el municipio de Armenia firmó el contrato interadministrativo 08 con la Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia, la EDUA, una empresa industrial y comercial del Estado del orden municipal, para construir la primera fase del centro cultural y turístico La Estación. El municipio giró un anticipo de $2.499 millones y pagó un acta parcial de $1.999 millones. La obra se suspendió por segunda vez en febrero de 2016, entre otras razones por observaciones del Ministerio de Cultura, y nunca se terminó.
En 2022 el municipio demandó a la EDUA y a su aseguradora para que se declarara el incumplimiento, se hiciera efectiva la cláusula penal y se le devolviera el anticipo. El Tribunal Administrativo del Quindío, en sentencia anticipada del 21 de noviembre de 2024, fue más allá de lo pedido: declaró de oficio la nulidad del contrato. Su razón principal fue que la EDUA había subcontratado prácticamente todo. Según su propio informe de julio de 2018, repartió la obra en 25 contratos derivados por $4.697 millones, el 93,94% del valor del contrato, y la Ley 1150 de 2007 solo habla de subcontratar "algunas" de las actividades.
El Consejo de Estado confirmó la nulidad, pero corrigió el razonamiento, y ahí está lo que más le importa a quien contrata con el Estado. Subcontratar todo no está prohibido: la palabra "algunas" no crea una prohibición y, por sí sola, no vuelve ilícito el contrato. El problema era anterior. El artículo 2, numeral 4, literal c) de la Ley 1150 de 2007, en la redacción que le dio el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011, permite la contratación directa de contratos interadministrativos solo cuando las obligaciones tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos. La EDUA tenía por objeto formular, diseñar, promover, gestionar y ejecutar proyectos urbanísticos e inmobiliarios. La Sala, apoyándose en la Ley 388 de 1997, concluyó que un desarrollador de proyectos urbanísticos no es un constructor de obras, y que esa condición no se cumple con la simple inclusión del verbo "construir" en unos estatutos leídos fuera de contexto.
Que la EDUA tuviera que entregar casi toda la obra a terceros no fue la causa de la nulidad, pero sí la prueba de que no tenía la aptitud técnica para ejecutarla directamente. Sin esa relación entre objeto y obligaciones, la contratación directa no procedía, se desconoció el deber de selección objetiva y el contrato quedó viciado de objeto ilícito desde su nacimiento. Es una causal de nulidad absoluta del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, que el juez puede declarar de oficio cuando está plenamente demostrada, como lo autoriza el artículo 141 del CPACA.
La segunda lección está en el dinero. El Tribunal había ordenado devolver solo lo no ejecutado. El Consejo de Estado aplicó el artículo 48 de la Ley 80: lo ejecutado se le reconoce al contratista solo si le sirvió a la entidad para satisfacer un interés público. Una obra suspendida e inconclusa no le sirvió a nadie, así que la EDUA debe devolver todo lo que recibió, actualizado con el IPC y con intereses civiles del 6% anual: $8.254 millones de capital y $3.985 millones de intereses, $12.240 millones en total. Tampoco puede descontar los rendimientos financieros que ya había trasladado al municipio, porque esos frutos siempre fueron de la entidad. Además, la Sala ordenó enviar copia del expediente a la Fiscalía para que investigue la estructuración y celebración del contrato.
Un detalle: las pretensiones del municipio se negaron. No hubo incumplimiento ni cláusula penal contra la aseguradora, porque no se incumple un contrato que nunca fue válido. El municipio recupera su dinero por la vía de la nulidad, no por la de la garantía.
Para las entidades, el estudio previo de un interadministrativo tiene que demostrar, con los estatutos del ejecutor en la mano, que la obra o el servicio es lo que esa entidad hace, y no algo que cabe en una lectura generosa de su objeto social. Si el ejecutor va a contratar casi todo con particulares, es señal de que se está esquivando la competencia de una licitación. Para los ejecutores públicos, recibir un contrato fuera de su objeto es un riesgo: si se anula y no hay beneficio probado, devuelven todo, con intereses, aunque la plata ya se haya ido en subcontratistas.
Para el veedor, la sentencia ofrece una prueba verificable. Cuando un municipio entrega una obra por contrato interadministrativo, en el SECOP II se ve quién es el ejecutor y, con sus estatutos, se puede comparar su objeto con lo contratado. Si después aparecen decenas de contratos derivados con particulares por casi el mismo valor, la pregunta del Consejo de Estado es pertinente: ¿había relación directa entre las obligaciones y el objeto del ejecutor? En LuxIA seguimos la contratación directa entre entidades como señal de riesgo, porque es donde la competencia desaparece y el control queda en manos de quien mira los documentos.